Wie hat sich der öffentliche Wiener Wohnbau und der politische Umgang mit sozial-nachhaltigem Wohnen die letzten 30 Jahre entwickelt? Im Folgenden ein Überblick über die wichtigsten politökonomischen Veränderungen im Bereich des sozialen Wohnbaus.

+++Achtung! Die hierfür verwendeten Daten beziehen sich zum Großteil auf den Zeitraum bis 2016/17 und werden ab Mai/Juni 2023 schrittweise auf den aktuellen Stand aktualisiert!+++

Der soziale Wohnbau in der Stadt Wien und seine schrittweise Veränderung

Als in den 1970ern das bis dato dominante Modell der sozialen Marktwirtschaft (Keynesianismus) in einer internationalen Wachstumskrise steckte und langsam aber sicher von der gerade aufkommenden, globalen Neoliberalisierung abgelöst wurde, veränderte sich auch der Umgang der Stadtregierung in Bezug auf die eigene Wohnungspolitik.

Einsetzende Neoliberalisierung in den 1980ern

Dieser angesprochene Paradigmenwechsel auf internationaler Ebene – weg von einem, auf Ausgleich und Kompromiss ausgerichteten, hin zu einem, klar das Finanzkapital fördernden Modell – konnte durch Gegensteuern auf nationaler Ebene (Austro-Keynesianismus) zunächst um einige Jahre verzögert werden. Während die Republik Österreich aber spätestens ab Ende der 1980er Jahren den Weg eines sozialdemokratischen Korporatismus mit zunehmend neoliberalen, marktorientierten Elementen einschlägt, zeigte sich die Stadt Wien lange Zeit relativ zurückhaltend und setzte weiterhin auf eine Art defensiven, lokalstaatlichen Keynesianismus. Dennoch kann sich Wien dem, zunehmend internationalisierten, Entwicklungsmodell des österreichischen Nationalstaates – im Einklang mit den Homogenisierungsbestrebungen der weitgehend neoliberalisierten, Europäischen Union – nicht dauerhaft entziehen.

Folglich verabschiedete sich auch die Stadt Wien in den folgenden Jahrzehnten schrittweise von der Maxime des de-kommodifizierten – also von Marktdynamiken unabhängigen – sozialen Wohnbaus. Die Anzahl der neu errichteten Gemeindebauten ging stark zurück und wurde weitgehend durch Auslagerungen an gemeinnützige und später auch gewerbliche Bauträger abgelöst. Im Laufe der 1990er Jahre beginnt die sozialdemokratische Stadtverwaltung mit der Informalisierung wichtiger Entscheidungsstrukturen und setzt darüber hinaus, auch im Lichte zurückgehender staatlicher Transfers (Anm.: dem sogenannten Finanzausgleich zwischen Bund, Länder und Gemeinden), auf marktorientierte Umstrukturierung der städtischen Verwaltung und Unternehmen. Zusätzlich bemüht sich die Stadtregierung mehr und mehr um das Image einer modernen, lebenswerten und leistungsfähigen Metropole, um im Kampf um internationales Investitionskapital wettbewerbsfähig bleiben zu können.

Demographisch betrachtet befand sich die Stadt Wien seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges mehrheitlich in einer Phase der Stagnation. Die Bevölkerung wuchs kaum und durch den starken Trend der Suburbanisierung sowie einer negativen Geburtenbilanz nahm die Zahl der in Wien lebenden Menschen teilweise sogar ab, wie beispielsweise Mitte der 1980er-Jahre. Kurz nach der Jahrtausendwende setzte jedoch langsam ein Wachstumstrend ein, welcher bis heute anhält. Wien gilt gegenwärtig als eine der am schnellsten wachsenden Großstädte der Europäischen Union. Diese volkswirtschaftlich prinzipiell positive Entwicklung Wiens zu einem attraktiven Lebensmittelpunkt mit nachhaltigem Wachstum, in einer ansonsten überalterten und stagnierenden bzw. schrumpfenden Region, trifft jedoch auf Versäumnisse im Bereich der Wohnungspolitik. Von Seiten der öffentlichen Verwaltung wurde der Bevölkerungsboom (durchschnittlich 20.000 Einwohner/Jahr) schlichtweg unterschätzt. Der für leistbaren Wohnraum enorm bedeutend gewordene geförderte Wohnbau wurde im vergangenen Jahrzehnt zu stark vernachlässigt: Jährlich wurden statt den notwendigen rund 10.000, nur knapp 5.000 bis 7.000 neue Wohnungen in diesem Bereich errichtet. Durch den viel teureren, freifinanzierten und somit profitorientierten, gewerblichen Wohnbausektor kamen knapp 1.000 bis 2.000 Wohnungen pro Jahr hinzu. In Summe hinkt das Angebot, vor allem im leistbaren Bereich, seit mehreren Jahren der Nachfrage hinterher, wodurch weiterer Preisdruck zu Lasten der Lohnabhängigen entstehen konnte.

Private Kapitalschwemme…

Der steigende Bedarf an Wohnraum – als Folge der relativ stark wachsenden Bevölkerung – trifft also auf ein quantitativ unzureichendes Angebot. Damit alleine lässt sich allerdings nur ein Teil der, mitunter dramatischen, Preissteigerungen erklären. Ein zweiter, wesentlicher Faktor ergibt sich aus der Finanzialisierung des Wohnbausektors. Im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2008/09 gingen viele AnlegerInnen dazu über, ihr Kapital in vergleichsweise sehr sichere Anlageobjekte, wie eben Immobilien, zu investieren. Der Wohnbausektor gilt dabei nicht nur als risikoarm, sondern kann, im passenden makroökonomischen Umfeld – wie etwa in Wien – sogar weitaus höhere Renditen als konkurrierende Anlageprodukte abwerfen. Wie dramatisch sich die Kombination aus wachsendem Bedarf, profitorientierten Investitionen und zu geringem Angebot, vor allem auf Ebene des geförderten bzw. regulierten Mietwohnbaus, auf die Preisentwicklung auswirkt, zeigt folgende Statistik der Österreichischen Nationalbank: Ausgehend vom Jahr 2000, stiegen die Preise für Wohnimmobilien österreichweit um knapp 60% und damit etwas stärker als im gesamten Euroraum. Die Preisentwicklung in Wien entkoppelte sich ab etwa 2008 deutlich von jener in Gesamtösterreich und erreichte im Jahr 2014 den mehr als doppelten Wert von 2000. Die enorme Kostenexplosion verteuerte auch die Bodenpreise stark, wodurch der Grundstückserwerb für gemeinnützigen Wohnbau in der Stadt Wien kaum noch finanzierbar ist.

…trifft auf eingeschränkten Spielraum der öffentlichen Hand.

Zusätzlich eingeschränkt wird der Spielraum der Gemeinden (= Gemeindebau) und Länder (= Wohnbauförderungen für den Gemeinnützigen Wohnbau) bei der Schaffung von nachhaltig leistbarem Wohnraum und dazugehöriger Infrastruktur, durch den sogenannten Stabilitätspakt. Die darin enthaltene Schuldenbremse soll neue Staatsschulden verhindern, mit dem vorgeblichen Ziel, die Volkswirtschaften der EU-Staaten zu stabilisieren. Dieses ökonomisch paradoxe und ebenso umstrittene Instrument wurde im Jahr 2012 vom österreichischen Nationalrat ratifiziert und als Österreichischer Stabilitätspakt beschlossen. Ohne an dieser Stelle näher auf die komplexen Folgen einer solchen Maßnahme einzugehen, macht dies jedoch deutlich, dass damit, selbst nachhaltige und sozial-progressive, Investitionen ausgebremst werden. Die Vereinbarung umfasst nämlich nicht nur den Bund, sondern gilt auch für die Gemeinden und Bundesländer als verbindlich. Diese sind verpflichtet, dass ihr „Anteil […] am strukturellen Haushaltssaldo des Gesamtstaates -0,1% des nominellen BIP nicht unterschreitet“, womit sie noch strengeren Austeritätsregelungen unterliegen und in der Erfüllung ihrer lokal-regulatorischen Aufgaben stark eingeschränkt werden. Daher fordern ExpertInnen der Arbeiterkammer zumindest solche, zur Förderung von nachhaltigem und leistbarem Wohnbau sowie sozialer Infrastruktur, unbedingt erforderlichen Investitionen, von der Regelung der Schuldenbremse auszunehmen.

Unterschiedliche Konsequenzen in unterschiedlichen Sektoren

Die Folgen von Bevölkerungswachstum, Neoliberalisierung, verfehlter Planung und spekulativen Dynamiken fallen je nach Art des Wohnbausektors unterschiedlich aus. Während die Angebotsverknappung und Preissteigung am freien Markt - die unregulierten, privaten Neubaumieten und der ebenso unregulierte Eigentumssektor - besonders krasse Auswirkungen zeigen, bleiben die Mietpreise im sozialen Wohnbau relativ konstant. Sowohl im Gemeindebau als auch im geförderten Bereich entwickeln sich die Preise in etwa auf der Höhe der Inflation (Ausnahme ab 2021) und des Bevölkerngswachstums und steigen um jährlich ca. 2 %. Dennoch kommt es auch hier im Zuge der Neoliberalisierung zu wesentlichen, vor allem politischen, Veränderungen mit teils dramatischen Konsequenzen für die Leistbarkeit des Wohnraums.

Gemeindebausektor

Insgesamt beläuft sich der heutige Bestand an Gemeindewohnungen auf über 220.000 Einheiten, wodurch jede/r vierte WienerIn in einem der, im kommunalem Eigentum stehenden, Gemeindebauten zu sozial verträglichen Preisen, weit unter dem Niveau am freien Markt, wohnen kann. Die Auswirkungen der Neoliberalisierung auf den Wiener Gemeindebau lassen sich anhand folgender, exemplarischer Entwicklungen ablesen:

Erstens wurde die stadteigene Errichtung von Gemeindewohnungen durch die Förderung gemeinnütziger und – nicht zuletzt auch immer häufiger – gewerblicher Bauträger abgelöst. Dies läutete einen, mehr oder minder, sanften Paradigmenwechsel ein, welcher einer, zumindest indirekten, Rekommodifizierung von leistbaren kommunalen Wohnbeständen gleichkommt. Im Zuge dieser Entwicklung kam es um die Jahrtausendwende auch zur Privatisierung einzelner Gemeindebauten, teilweise unter sehr dubiosen Umständen. So wurden insgesamt 36 so genannte atypische Gemeindebauten an unterschiedliche Unternehmen verkauft. Einige dieser Häuser (wie Bauernmarkt 1; Hetzgasse 8) geistern auch heute noch als berüchtigte Spekulationsobjekte durch die Medien.

Zweitens kam es, im Zuge der Modernisierung der kommunalen Verwaltung, zur organisatorischen Auslagerung einiger ihrer Magistratsabteilungen, wie zum Beispiel der Vergabestelle für Gemeindewohnungen, dem heutigen Wiener Wohnen. Dies ging wiederum mit einer sozialpolitisch nur schwer nachvollziehbaren Verschärfung der, für den Zugang zu Gemeindewohnungen zu erfüllenden, Anforderungen einher.

Die Wohnbauförderung des Bundeslandes Wien: Ein vielfältiges Instrument

Die Wohnbauförderung (WBF) stellt das zentrale Subventionsmodell für leistbaren Wohnraum dar. In der Regel geht es um die Vergabe von sehr günstigen, öffentlich finanzierten, Krediten an Bauträger unterschiedlicher Art. Die Zuschüsse aus der Wohnbauförderung werden meist in Form günstiger Darlehenskonditionen, teilweise aber auch als, nicht zurückzuzahlende, Direktförderungen vergeben. Die Auszahlung ist dabei an gewisse Förderkriterien gebunden, welche ein Mindestmaß an sozialer Nachhaltigkeit garantieren sollen. Eingehoben werden die Mittel aus denen sich die WBF speist vom Bund, wobei ArbeitgeberInnen und -nehmerInnen je 0,5% der Lohnhöhe zur Finanzierung beisteuern. Im Laufe der letzten Jahrzehnte wurde die ausgabenseitige Verwendung den einzelnen Ländern übertragen, dadurch entfiel auch die Zweckbindung. Das heißt, die jeweiligen Landesregierungen sind nicht mehr an die wohnbauliche Verwendung der Mittel gebunden, sie können die WBF als reinen Zuschuss für das Landesbudget verwenden. Zusätzlich beschloss die Bundesregierung im September 2017 die Übertragung der einnahmeseitigen Kompetenz auf die Bundesländer mit 2018 umzusetzen. Damit einher geht auch eine Stärkung der lokalen Regulation, da es nun den Bundesländern selbst obliegt wie viel Lohnsteuer sie zukünftig für die WBF einheben. Zumindest in kleinem Maße wären damit Alleingänge möglich – sowohl in Richtung Steuerwettbewerb als auch einer Re-Aktivierung des sozialen Wohnbaus, was aber bis dato nicht umgesetzt wurde. Der Versuch der Grünen im Rahmen dieser Neuregelung die Zweckbindung wieder einzuführen, scheiterte an der mangelnden Unterstützung der anderen Parlamentsparteien. Im Rahmen der WBF gibt es viele unterschiedliche Fördermodelle, wobei an dieser Stelle die folgenden zwei besonders relevant sind:

1. Förderung gemeinnütziger Bauvereinigungen (GBV)

Der Sektor der gemeinnützigen Bauvereinigungen ist sowohl für den Bestand, aber insbesondere im Bereich der Neubauten sehr wichtig. Fast jede vierte Wiener Mietwohnung steht im Eigentum eines gemeinnützigen Bauträgers, und weit mehr als die Hälfte der Neubauleistung ist in diesem Bereich zu finden. Die GBV, stellen also neben den Gemeindebauten der Stadt Wien den zweiten großen Sektor an sozialem bzw. leistbarem Wohnen dar. Die gewaltige Leistung dieser im Alltag meist als „Genossenschaften“ bezeichneten Bauträger, rechtlich gesehen aber recht oft Kapitalgesellschaften sind, fußt auf einem ganz bestimmten Deal mit der Republik. Im Rahmen dieser Vereinbarung verzichtet der Staat auf die Einhebung der ansonsten für Unternehmen zu zahlenden 25%ige Körperschaftssteuer, dafür verpflichten sich die GBV zur Vermietung Mieten zum Selbstkostenpreis, inkl. eines Erhaltungsbeitrags und einem begrenzten Gewinnaufschlag. Mit Hilfe der WBF werden über diesen Deal hinaus die GBV auch mit Niedrigzinsdarlehen und Zuschüssen durch die öffentliche Hand gefördert. Auf der anderen Seite werden die MieterInnen durch den Mietzins und den Finanzierungsbeitrag ebenso an den zur Errichtung und Erhaltung anfallenden Kosten anteilsmäßig beteiligt. Durch die stark gestiegenen Grundstücks- und Baukosten ergeben sich bei neueren Wohnungen deshalb oft sehr hohe Beiträge. Der große Vorteil der GBV ist allerdings, dass auch - bzw. erst recht - nach Rückzahlung der öffentlichen Wohnbaukredite, der Mietpreis stark begrenzt bleibt und weniger als 4 € netto/m² beträgt. Allfällige Gewinne, welche über den gesetzlich erlaubten Gewinnaufschlag hinausgehen, müssen auch wieder in den gemeinnützigen Wohnbau bzw. dessen Erhaltung investiert werden, wodurch ein geschlossener Kapitalkreislauf entsteht, der einen langfristiger Bestand an leistbarem Wohnraum sichern kann. Problematisch ist allerdings der Trend, dass immer mehr Gemeinnützige auf gemischte Projekte mit ihren eigenen, profitorientierten Tochterunternehmen setzen. Zusammen mit der Tatsache, dass viele der GBV aus dem unmittelbaren Umfeld institutioneller Akteure wie politische Parteien, Banken und Gebietskörperschaften stammen, entsteht ein gewisses Risiko zum Missbrauch der öffentlichen Gelder bzw. dem Label der Gemeinnützigkeit. Deshalb sind hier besondere Transparenzvorschriften und regelmäßige, unabhängige Überprüfungen sinnvoll.

2. Förderung von gewerblichen Anbieter*innen

Neben der oben beschriebenen Förderung der gemeinnützigen Wohnbauträger, hat sich den letzten Jahren auch eine andere Variante der Wohnbauförderung zunehmend durchsetzen können. Durch die immer teurer werdenden Grundstücke und das zugleich sehr niedrige Zinsniveau, wurde unter Wohnbaustadtrat Ludwig die öffentliche Förderung von privatwirtschaftlichen, profitorientierten Bauprojekten verstärkt. Dieser neue Weg, also der Versuch, Prinzipien des freien Marktes mit dem Anspruch einer sozial gerechten Stadt zu vereinen, wurde im Rahmen der Wiener Wohnbauinitiativen ab 2011 etabliert. Wie bei den GBV wird hier eine Vereinbarung zwischen öffentlicher Hand und Wohnbauunternehmen geschlossen: Der Mietpreis beschränkt sich vertraglich auf eine zwischen der Stadt Wien und dem Bauträger festgelegte, sozial verträgliche Höhe (ca. 5,00 € netto/m²). Auf diese Weise wird zwar kurzfristig leistbarer Wohnraum geschaffen, mittel- bis langfristig verschärft aber gerade diese Form der Wohnbauförderung die Verfügbarkeit von leistbaren Wohnraum. Denn im Gegensatz zu dem geschlossenen Finanzierungskreislauf der GBV-Förderung gelten die vereinbarten Konditionen nur für eine wohnpolitisch kurze Dauer: Im Rahmen der Wiener Wohnbauinitiative gilt die Vereinbarung zur Mietdeckelung lediglich für zehn Jahre. Anschließend können gewerbliche Bauträger den sogenannten angemessenen Mietzins verlangen, also den am freien Markt zu erzielenden Preis. Somit kehrt sich die politisch gewollte Wirkung nach Ablauf der Vereinbarung um: Die öffentliche Schuldenaufnahme verhilft, durch die Weitergabe der WBF an profitorientierte Unternehmen, zu einem großen Teil lediglich renditesuchendes, privates Kapital bei seiner Suche nach lukrativer Veranlagung unterstützt. Die Nutznießer sind nicht mehr die MieterInnen, sondern lediglich die EigentümerInnen der geförderten Bauträgerunternehmen, welche nun auf – staatlich geförderte – hohe Profite hoffen können.